DJEN TRF1 — Diário de Justiça Eletrônico Nacional (CNJ)

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Pará 9ª Vara Federal Ambiental e Agrária da SJPA PROCESSO: 1010325-15.2025.4.01.3900 CLASSE: AÇÃO CIVIL PÚBLICA (65) POLO ATIVO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - MPF POLO PASSIVO: ESTADO DO PARÁ e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: FLAVIA CAROLINA DE SOUZA REIS - PE14389 e DANIEL DE ARAUJO MARTINS - SP249282 DECISÃO Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal com o objetivo de questionar o licenciamento ambiental de terminal portuário na região de Ponta de Pedras/PA. O autor sustenta a existência de irregularidades no procedimento administrativo, especialmente quanto à ausência de consulta prévia às comunidades tradicionais e à não elaboração de estudo específico sobre comunidades quilombolas. O Ministério Público Federal alega que o empreendimento possui potencial de causar impactos significativos sobre comunidades ribeirinhas e quilombolas, notadamente na atividade pesqueira e na navegação. Afirma que o Estudo de Impacto Ambiental reconhece tais impactos, inclusive com possibilidade de prejuízo à subsistência e à segurança alimentar das populações locais. Sustenta que a ausência de consulta prévia viola a Convenção nº 169 da OIT. Também argumenta que houve dispensa indevida do Estudo do Componente Quilombola, apesar da existência de comunidade quilombola em área de influência do empreendimento. Aponta atuação administrativa contraditória da Fundação Cultural Palmares e destaca a competência do INCRA para análise da matéria. Defende a nulidade do licenciamento ambiental por vícios formais e materiais. Ao final, requer a concessão de tutela provisória para suspensão do licenciamento e a adoção das medidas necessárias para assegurar a consulta prévia e a adequada avaliação dos impactos sobre comunidades tradicionais. Em sua manifestação (id 2178090594), o INCRA, preliminarmente, sustenta sua ilegitimidade passiva. Argumenta que sua atuação no licenciamento ambiental está condicionada à provocação do órgão licenciador e restrita à análise técnica relacionada ao componente quilombola. Afirma que, no caso concreto, o licenciamento é conduzido por órgão estadual. Por essa razão, não lhe compete iniciar ou conduzir procedimentos de consulta às comunidades. Defende que a responsabilidade pela realização de consulta prévia e pela condução do licenciamento recai sobre o ente federativo competente. Requer, ao final, sua exclusão do polo passivo da demanda ou, subsidiariamente, sua admissão como amicus curiae. Na manifestação apresentada pelo Estado do Pará (id 2179144676), sustenta-se, inicialmente, a regularidade do procedimento de licenciamento ambiental conduzido pela SEMAS/PA, com observância dos trâmites legais e participação dos órgãos envolvidos, incluindo manifestações técnicas e realização de audiência pública. Afirma que o processo administrativo tramitou por aproximadamente quatro anos, com análise por diversos órgãos e aprovação no âmbito do Conselho Estadual de Meio Ambiente. Alega a inexistência de interesse jurídico direto da União a justificar a competência da Justiça Federal, ao argumento de que não há atuação de órgão federal licenciador, tampouco impacto direto sobre bens ou serviços da União. Sustenta que o licenciamento ambiental é de competência estadual. Afirma, ainda, que eventual discussão deve ser processada na Justiça Estadual. No mérito, defende que não há irregularidades no licenciamento. Afirma que o Estudo de Impacto Ambiental e os laudos técnicos atestaram a viabilidade do empreendimento, sem identificação de risco de dano grave ou irreversível. Sustenta que foram realizadas medidas de participação social, inclusive audiência pública, e que o Ministério Público Federal não compareceu ao referido ato. Argumenta que houve consultas e interações com comunidades locais, inclusive com a realização de estudos socioeconômicos e ambientais. Destaca que a empresa empreendedora promoveu iniciativas de diálogo com as comunidades, com apoio de entidade técnica especializada. Afirma, ainda, que não houve manifestação contrária relevante no curso do procedimento administrativo. No tocante à comunidade quilombola Bom Remédio/Açacu, sustenta que não há impacto direto do empreendimento, em razão da distância superior a 10 km e da existência de barreira geográfica natural. Afirma que tal circunstância foi reconhecida por manifestações técnicas e pela Fundação Cultural Palmares, que teria se posicionado pelo prosseguimento do licenciamento sem necessidade de aprofundamento do componente quilombola. Defende que, ainda que não haja exigência formal de consulta prévia nos moldes da Convenção nº 169 da OIT, foram adotadas medidas de escuta e participação das comunidades, inclusive de forma voluntária pelo empreendedor. Sustenta que tais medidas atendem aos princípios da informação e participação social. Quanto ao Estudo do Componente Quilombola, argumenta que sua exigência pressupõe impacto direto sobre território quilombola, o que não se verificaria no caso concreto. Afirma que houve tentativa de realização de estudos, com elaboração de termo de referência e reuniões com comunidades. Sustenta, contudo, que não houve continuidade por ausência de interesse das próprias comunidades envolvidas. Por fim, sustenta a incidência da presunção de legitimidade dos atos administrativos, afirmando que o licenciamento ambiental seguiu os requisitos legais e técnicos aplicáveis. Requer o reconhecimento da incompetência da Justiça Federal ou, subsidiariamente, o indeferimento do pedido liminar e a manutenção da licença ambiental concedida. Na manifestação apresentada pela empresa Louis Dreyfus Company Brasil S.A. (id 2179302920), sustenta-se, inicialmente, que a ação civil pública carece de fundamento fático e jurídico, afirmando inexistir violação a direitos das comunidades tradicionais ou quilombolas no processo de licenciamento ambiental. A empresa destaca que o empreendimento foi regularmente submetido ao procedimento administrativo perante a SEMAS/PA, com obtenção de Licença Prévia. Alega que o licenciamento ambiental observou todas as etapas legais, incluindo elaboração de EIA/RIMA, realização de audiência pública com ampla participação popular e aprovação pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente. Sustenta que não houve oposição relevante das comunidades afetadas, nem manifestação contrária no curso do procedimento. No tocante à consulta prévia, livre e informada, defende a inaplicabilidade da Convenção nº 169 da OIT às comunidades ribeirinhas, ao argumento de que o tratado se destina a povos indígenas e tribais. Afirma que, ainda assim, foram adotadas medidas de escuta e participação social, inclusive de forma voluntária, com contratação de entidade especializada para condução de diagnóstico socioeconômico e cultural das comunidades da região. Argumenta que não há obrigatoriedade de realização de consulta formal nos moldes da Convenção nº 169 da OIT, nem exigência legal para aplicação de seus procedimentos às comunidades envolvidas. Sustenta que inexiste norma interna que imponha tal obrigação no caso concreto, afastando a plausibilidade jurídica do pedido autoral. Quanto à comunidade quilombola Bom Remédio, sustenta a inexistência de impacto direto, em razão de sua localização além do raio de 10 km previsto na Portaria Interministerial nº 60/2015. Afirma que estudos técnicos e manifestação da Fundação Cultural Palmares reconheceram a ausência de interferência do empreendimento sobre o território quilombola, o que afasta a exigência de Estudo do Componente Quilombola. A empresa destaca, com base em elementos cartográficos constantes do processo (mapa id 2179302920 - Pág. 10), que a área da comunidade quilombola se situa integralmente fora do limite de influência direta do empreendimento, o que reforça a ausência de impacto socioambiental relevante. Sustenta, ainda, a inexistência dos requisitos para concessão de tutela de urgência. Afirma que não há probabilidade do direito invocado pelo MPF, nem risco de dano irreparável, uma vez que a Licença Prévia apenas atesta a viabilidade do empreendimento, sem autorizar sua instalação imediata. Argumenta que o Ministério Público Federal teve oportunidade de participar do processo administrativo, inclusive em audiência pública, mas não apresentou oposição técnica no momento oportuno. Sustenta que a provocação judicial tardia afasta a alegação de urgência. Por fim, defende a regularidade do licenciamento ambiental e a observância dos princípios administrativos, requerendo o indeferimento do pedido liminar e a manutenção da Licença Prévia concedida, sob o fundamento de inexistência de ilegalidade ou risco iminente. Decisão monocrática terminativa declinando a competência para a Justiça Estadual ante a ausência de interesse da União (id 2185254519). Decisão proferida no Agravo de instrumento deferindo a antecipação da tutela (AI 1010325-15.2025.4.01.3900) para fixar a competência da Justiça Federal para apreciar e processar o feito (id 2192083122). É o breve relatório do essencial. A presente lide versa sobre a legalidade do processo de licenciamento ambiental do Terminal de Uso Privado (TUP) Rio Pará, de responsabilidade da empresa Louis Dreyfus Company Brasil S.A. (LDC), planejado para a Enseada do Malato, em Ponta de Pedras/PA. PRELIMINAR DE MÉRITO O ponto inicial de discórdia reside na competência jurisdicional e legitimidade ativa do Ministério Público Federal (MPF). O autor sustenta a competência da Justiça Federal com base no interesse da União em terras e rios federais, além da necessária intervenção do INCRA em questões quilombolas. Em contrapartida, o Estado do Pará e a LDC defendem a competência da Justiça Estadual, argumentando que o licenciamento é de natureza estritamente estadual (SEMAS/PA) e que o interesse federal seria meramente genérico. Sobre este ponto, o Egrégio TRF1, em sede de agravo de instrumento, determinou o prosseguimento do feito nesta vara federal, ressaltando que a presença do MPF no polo ativo e a atribuição do INCRA atraem a jurisdição federal (id 2192083122). Nesse sentido, é de se compreender que a presença do Ministério Público Federal como autor da demanda é suficiente para deslocar a competência para a Justiça Federal, independentemente da matéria de fundo. Além disso, observou-se que a própria SEMAS/PA (órgão estadual) havia notificado a Fundação Cultural Palmares para intervir no licenciamento em 2017. Como essa atribuição passou para o INCRA (Decretos nº 10.252/2020 e nº 11.232/2022), a autarquia federal deve participar obrigatoriamente da lide para garantir a sua defesa. Por fim, a natureza federal da norma invocada no que diz respeito à aplicação da Portaria Interministerial nº 60/2015 (norma federal que rege a intervenção de órgãos federais em licenciamentos) reforça o interesse da União no deslinde da causa. Em relação à competência territorial, o município de Ponta de Pedras/PA é abrangido pela jurisdição da Seção Judiciária do Pará, conforme Resolução Presi n. 8, de 11 de março de 2016, razão pela qual a demanda deve prosseguir tramitando na 9ª Vara SJPA. Ante o exposto, rejeito a preliminar suscitada. DO MÉRITO DO PEDIDO DE LIMINAR De acordo com a sistemática do Código de Processo Civil/2015, a tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência que, por sua vez, pode ser de natureza cautelar ou antecipada, a qual pode ser concedida em caráter antecedente ou incidental. No caso dos autos, trata-se de tutela provisória de urgência de natureza satisfativa em caráter incidental, cuja concessão está condicionada à presença de alguns requisitos sem os quais deve a parte aguardar o provimento jurisdicional final que resolva a questão, uma vez que se trata de medida excepcional que adianta os efeitos da tutela definitiva, mediante cognição sumária e à luz dos elementos apresentados pelo agravante, os quais devem demonstrar a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. O CPC/2015 dispõe o seguinte: Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. (…) § 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão. Pois bem. No mérito, a controvérsia centraliza-se, em um primeiro ponto, na aplicabilidade da Convenção nº 169 da OIT às comunidades ribeirinhas da área de influência (Paruru-açu, Caramujal Grande e Caramujalzinho, Araraiana, Pacoval, Urinduba e Bacabal). O MPF alega que a Consulta Prévia, Livre e Informada (CPLI) é um requisito de validade omitido, gerando vício insanável no licenciamento. As defesas, contudo, argumentam que o tratado internacional restringe-se a povos indígenas e tribais, não alcançando comunidades ribeirinhas, e que a LDC, agindo de boa-fé, realizou diagnósticos participativos voluntários via The Nature Conservancy (TNC). Outro ponto fulcral de divergência refere-se à obrigatoriedade do Estudo do Componente Quilombola (ECQ) para a comunidade Bom Remédio/Açacu. Existe um conflito fático-normativo sobre a distância geográfica do empreendimento: o MPF, amparado em Nota Técnica inicial da SEMAS (NT 14987/2017), afirma que o território está a 9,96 km, atraindo a presunção de impacto da Portaria Interministerial nº 60/2015. Já os réus fundamentam-se em ofício posterior da Fundação Cultural Palmares (Ofício 89/2019), que retificou a posição anterior para declarar que o projeto está a uma distância superior a 10 km, o que dispensaria o estudo e a intervenção de órgãos federais. Adicionalmente, discute-se a higidez e suficiência do Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA). O autor, amparado em laudos de peritos do próprio MPF, sustenta que os estudos apresentados são "adequados, mas insuficientes", falhando em avaliar o aumento do tráfego de embarcações e a interdição de áreas de pesca artesanal. A SEMAS e a LDC refutam tais alegações, asseverando que o EIA cumpriu rigorosamente o Termo de Referência, foi aprovado por unanimidade pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (COEMA) e que eventuais complementações técnicas são próprias das fases subsequentes de instalação. Por fim, a controvérsia atinge a validade da Licença Prévia (LP nº 2024/2025), emitida em 10 de fevereiro de 2025. Enquanto o MPF pleiteia a declaração de sua nulidade por violação de direitos fundamentais e ausência de ECQ, as rés defendem que a licença é um ato administrativo legítimo e que sua suspensão acarretaria perigo de demora reverso, prejudicando um investimento estimado em R$ 450 milhões que trará benefícios econômicos e empregos à região. No caso em exame, a controvérsia deve ser analisada à luz da proteção jurídica ampliada conferida aos povos e comunidades tradicionais, a qual não se limita à ocupação territorial direta, mas alcança também os impactos indiretos decorrentes de intervenções no entorno. Tal compreensão impõe reconhecer que modificações estruturais no ambiente, especialmente aquelas capazes de interferir na pesca artesanal e na navegabilidade, possuem potencial de afetar de forma significativa a organização social e os modos de vida dessas populações. No tocante aos impactos sobre as comunidades ribeirinhas, não vislumbro, por ora, diante da complexidade documental anexada, a existência de elementos técnicos que confirmem, com certa plausibilidade concreta, as alegações apresentadas pelo autor. O Diagnóstico Pesqueiro da Enseada do Malato, mencionado nos autos (id 2175690119), aponta o uso intenso da área por pescadores artesanais, evidenciando que a Área Diretamente Afetada do empreendimento coincide com zonas tradicionalmente utilizadas para a atividade pesqueira pelas comunidades Araraiana e Urinduba. Todavia, a constatação de que as comunidades Paruru-açu, Caramujal Grande e Caramujalzinho, Araraiana, Pacoval, Urinduba e Bacabal terão suas atividades de deslocamento fluvial em pequenas embarcações fortemente impactadas com o aumento decorrente do tráfego de grandes navios demanda análise in loco, seja pelo juízo ou por prova pericial. Tal contexto evidencia a necessidade de maior robustez técnica na avaliação dos impactos sobre tais comunidades. Quanto à controvérsia envolvendo a comunidade quilombola Bom Remédio/Açacu, observa-se divergência relevante nos elementos constantes dos autos. De um lado, a Nota Técnica nº 14987/DLA/SAGRA/2017 (id 2175689261 - Pág. 2) indica que o território quilombola estaria situado a 9,96 km do empreendimento, o que, à luz da Portaria Interministerial nº 60/2015, ensejaria a presunção de impacto e a necessidade de elaboração de estudo específico do componente quilombola. De outro, o Ofício nº 89/2019/CACRQ/DPA/PR-FCP (id 2179149162) aponta retificação dessa informação, afirmando que a distância seria superior a 10 km, afastando, em tese, a obrigatoriedade de acompanhamento pela Fundação Cultural Palmares. Imagem I. Mapa anexado pelo Ministério Público Federal na petição inicial Imagem II. Mapa da área anexada pela empresa ré nesta ação Não obstante, a controvérsia não pode ser resolvida exclusivamente com base em critério métrico rígido, sobretudo quando se considera a possibilidade de impactos indiretos e a própria dinâmica ambiental da região, marcada pela presença de extensa massa hídrica, cuja caracterização como barreira natural é sustentada pela parte requerida. Ainda assim, tal alegação demanda análise técnica mais aprofundada, não sendo suficiente, por si só, para afastar a incidência do princípio da precaução, especialmente diante da divergência existente entre os elementos técnicos apresentados. A partir disso, no que se refere ao licenciamento ambiental, cumpre destacar sua natureza de procedimento administrativo complexo, nos termos da Lei nº 6.938/81, composto por uma sequência de atos interdependentes, que abrangem desde a elaboração dos estudos ambientais até a emissão das licenças correspondentes. Nesse cenário, eventual omissão quanto à realização de consulta prévia, livre e informada nas fases iniciais — notadamente durante a elaboração do EIA/RIMA — compromete a validade dos atos subsequentes, porquanto contamina a formação da vontade administrativa e projeta risco concreto de nulidade das licenças futuras, inclusive as Licenças de Instalação e Operação. Trata-se de vício que afeta a regularidade do procedimento como um todo, gerando insegurança jurídica incompatível com a complexidade do empreendimento em análise. Por via de consequência, com relação à declaração da existência de Comunidade Quilombola Bom Remédio/Açacu no entorno da área do empreendimento – especificamente no que tange à obrigatoriedade do Estudo do Componente Quilombola (ECQ), analisando a documentação, reconheço que o território da Comunidade Quilombola Bom Remédio/Açacu encontra-se impactado no raio de presunção de 10 km, conforme estabelecido pela Portaria Interministerial nº 60/2015. Tal tese ampara-se fundamentalmente na Nota Técnica nº 14987/DLA/SAGRA/2017, emitida pela SEMAS/PA, a qual fixou a distância entre o porto e o território titulado em exatos 9,96 km. Reforça o Parquet que o próprio Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do empreendedor, em seu Volume II, admitiu inicialmente que a Área Diretamente Afetada (ADA) estaria situada a cerca de 9 km da comunidade. Estas evidências constam detalhadamente na Petição Inicial e no Parecer Técnico da SEMAS/PA (id 2179308054). Em contrapartida, a Louis Dreyfus Company Brasil S.A. (LDC) e o Estado do Pará refutam a mencionada aferição, asseverando que a comunidade encontra-se em distância superior ao limite legal de 10 km. A fundamentação da defesa repousa no Ofício nº 89/2019/CACRQ/DPA/PR-FCP, ato administrativo da Fundação Cultural Palmares que, após reanálise técnica, retificou posicionamentos anteriores para declarar que o projeto dista mais de 10 km do limite territorial quilombola, eximindo o órgão do acompanhamento. Adicionalmente, as rés evocam o argumento da barreira física natural, pontuando que o Rio Pará/Baía do Marajó possui largura superior a 10 km e profundidade de aproximadamente 100 metros, o que isolaria geograficamente os impactos entre as margens. Tais alegações e documentos comprobatórios estão coligidos na Contestação da LDC (id 2183093080), na Manifestação do Estado do Pará (id 2179144676) e no Ofício de Não Óbice da FCP (id 2179149162). Todavia, por ora, refuto as teses defensivas, conforme exporei adiante. De acordo com o RIMA (id 2183093650 - Pág. 88): 7.3.3. Comunidades Tradicionais Para o estudo, foram consideradas aquelas comunidades em que as formas de relação com o território e os usos dos recursos naturais são essenciais para sua reprodução social, econômica e cultural. Nesse sentido, foi investigada a existência de Terras Indígenas e Comunidades Quilombolas situadas próximo ao local onde será construído o TUP LDC Rio Pará. A pesquisa da existência dessas comunidades é realizada por meio de consultas a sites na internet das instituições responsáveis pelo estudo e demarcação dos territórios dessas comunidades, como a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), a Fundação Cultural Palmares (FCP) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e deve considerar o que a legislação brasileira (Portaria Interministerial nº 60/2015) prevê como distância mínima entre o empreendimento e a localização da comunidade. As Terras Indígenas mais próximas ao empreendimento estão localizadas a cerca 100 quilômetros de distância, no município de Tomé-Açu, muito além do que a legislação prevê como área de estudo das comunidades tradicionais – que no caso do TUP LDC Rio Pará corresponde a 10 quilômetros. Já em relação às Comunidades Quilombolas, observou-se que a área do TUP LDC Rio Pará poderia se encontrar a pouco menos de 10 quilômetros da comunidade Bom Remédio/Açacu, no município de Abaetetuba, em margem oposta do rio. Desse modo, a FCP foi consultada, e, em maio de 2019, deu seu parecer favorável ao seguimento do licenciamento do TUP da LDC, indicando não haver nenhuma interferência na comunidade. Ainda que se reconheça que a empresa tenha envidado esforços no sentido de conferir regularidade ao procedimento de licenciamento ambiental, inclusive mediante a apresentação de estudos e proposição de medidas mitigadoras, verifica-se a existência de elemento relevante que fragiliza a higidez do processo administrativo. Isso porque, conforme indicado nos autos, houve manifestação inicial de autarquia federal no sentido de reconhecer que o empreendimento se encontrava inserido em área de influência apta a ensejar sua atuação, posição posteriormente revista, com o consequente declínio de atribuição. Tal circunstância, em juízo de cognição sumária, revela uma oscilação relevante na motivação administrativa, cuja repercussão jurídica não pode ser desconsiderada. No que tange à controvérsia acerca da incidência da Portaria Interministerial nº 60/2015 e da necessidade de elaboração do Estudo do Componente Quilombola, verifica-se que a Nota Técnica nº 14987/DLA/SAGRA/2017 (id 2175689261 - Pág. 2), confirmada no parecer técnico da SEMAS/PA (id 2179308054), constitui elemento técnico relevante e contemporâneo ao início do procedimento de licenciamento, no qual se assentou que o território quilombola Bom Remédio/Açacu distaria 9,96 km do empreendimento. Tal dado, por situar-se abaixo do limite de 10 km, atrai, em tese, a presunção de impacto prevista na normativa aplicável, circunstância que, inclusive, motivou a atuação inicial dos órgãos envolvidos e a provocação da Fundação Cultural Palmares. Embora posteriormente tenha havido reanálise por parte da referida Fundação, com conclusão no sentido de afastar tal enquadramento, conforme sustentado pela SEMAS e pela empreendedora, não se verifica, ao menos neste momento processual, fundamentação técnica suficientemente robusta que invalide ou supere de modo inequívoco os elementos constantes da nota técnica originária. Ademais, a alegação de existência de barreira física natural, embora relevante, não se mostra apta, por si só, a afastar a presunção normativa de impacto, especialmente diante da diretriz de proteção ampliada às comunidades tradicionais e da necessidade de adoção de postura precaucional. Nesse contexto, a persistência de divergência técnica qualificada sobre dado essencial ao enquadramento jurídico do empreendimento recomenda o reconhecimento da plausibilidade da tese sustentada pelo Ministério Público Federal. Nesse ponto, incide a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual a validade do ato administrativo vincula-se aos motivos que foram expressamente indicados como seu fundamento. Em outras palavras, uma vez que a Administração explicita as razões que justificam a prática do ato, estes motivos passam a integrar sua própria validade, de modo que eventual inconsistência, inexistência ou posterior contradição compromete a legitimidade do ato praticado. Tal cenário se agrava quando inserido no contexto de licenciamento ambiental, que, como já destacado, constitui procedimento complexo e encadeado, no qual cada fase se apoia na legitimidade das anteriores. A oscilação na definição acerca da área de influência e da necessidade de participação de órgãos federais indica fragilidade na formação do juízo técnico-administrativo, especialmente quando não evidenciada, de forma clara e consistente, a superação dos fundamentos anteriormente adotados. Ademais, importa ressaltar que a eventual outorga de licença ambiental por órgão estadual não tem o condão de convalidar vícios relacionados à inobservância de competências ou à ausência de participação de entes federais quando esta se mostrar juridicamente exigível. O licenciamento ambiental deve respeitar a repartição constitucional de competências e que a atuação de um ente federativo não afasta a necessidade de manifestação de outro quando presente interesse jurídico específico, sobretudo em matéria ambiental, regida pelos princípios da prevenção e da precaução. Nessa linha, o entendimento deste juízo é no sentido de afastar a possibilidade de que a licença concedida por autoridade estadual sane eventual vício decorrente da ausência de participação de órgão federal competente, especialmente em hipóteses que envolvam impacto sobre bens, serviços ou interesses da União ou de suas entidades. Em tais situações, a ausência de manifestação do ente competente configura irregularidade insanável, apta a comprometer a validade do procedimento como um todo, não sendo suprida pela atuação isolada de outro órgão licenciador. Endosso que, no que se refere à atuação do INCRA, observa-se que a autarquia, em sua manifestação constante do id 2178090594, sustenta, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que sua participação no procedimento de licenciamento ambiental depende de provocação formal pelo órgão licenciador, nos termos da Instrução Normativa INCRA nº 111/2021. Alega, nesse sentido, que não teria sido regularmente instada a se manifestar mediante o envio da Ficha de Caracterização de Atividade (FCA), razão pela qual não se poderia imputar-lhe qualquer omissão no caso concreto. Todavia, a alegação de ausência de provocação formal, longe de afastar a necessidade de atuação estatal, evidencia possível falha no encadeamento do procedimento administrativo de licenciamento, especialmente quando há elementos técnicos prévios que indicavam a potencial incidência de impactos sobre comunidade quilombola situada em raio inferior a 10 km (id 2175689261 - Pág. 2 e id 2179308054). Nesse cenário, a ausência de manifestação do INCRA — ainda que justificada sob a ótica estritamente procedimental — revela uma lacuna relevante na instrução do processo de licenciamento ambiental, sobretudo considerando a sua competência legal para atuar em matéria envolvendo territórios quilombolas. A regularidade formal do procedimento não pode se sobrepor à necessidade de assegurar a adequada análise dos impactos socioambientais sobre as comunidades quilombolas, sob pena de esvaziamento das garantias conferidas às comunidades tradicionais. Diante desse contexto, e considerando a natureza preventiva do direito ambiental, impõe-se a adoção de medida que assegure a adequada participação da autarquia competente antes da continuidade de atividades potencialmente lesivas, evitando-se a consolidação de situação fática de difícil reversão. Invoco, como argumento de reforço, a Súmula 613-STJ: “Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental”. Sobre esse aspecto, entendo que as comunidades tradicionais devem ser devidamente ouvidas, não em uma simples audiência pública. Muito mais do que isso, devem ser devidamente instruídas acerca do impacto previsto. Aplico a proteção da Convenção 169 da OIT às comunidades quilombolas, eis que possuem, no âmbito do STF, do sistema jurídico interno e também internacional, o caráter de comunidades tradicionais que merecem o devido reconhecimento e proteção. Sobre o assunto, exponho o julgamento do RE 1335550/RS, sob a relatoria da Ministra Cármen Lúcia, em julgado publicado em 23/08/2021: “A proteção e a inclusão dos variados grupos étnicos que compõem a comunhão nacional, os quais, por uma série de circunstâncias da história, encontram-se em uma posição social extremamente fragilizada, reveste-se em uma das preocupações fundamentais da Constituição de 1988 restando, especificamente em relação às comunidades quilombolas, previsto no art. 68 do ADCT que ‘Aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. Portanto, as comunidades quilombolas merecem proteção estatal de seus usos e costumes, estilo de vida e preservação antropológica de sua realidade. Há amparo no requerimento do MPF na Convenção 169 da Organização Mundial do Trabalho – OIT, sobre povos indígenas e tribais, aprovada pelo Congresso Nacional mediante o Decreto legislativo 143/2002 e promulgada pelo Presidente da República pelo Decreto nº. 5051/2004. Para ser considerada como uma entidade indígena ou tribal, deve ocorrer o critério da “consciência da própria identidade”, neste sentido o STF, na oportunidade de julgamento da ADI 3239/DF, assim se manifestou através de seu relator, o Ministro Cesar Peluso: “O conceito de consciência da própria identidade indígena ou tribal, tal como expresso naquela normatividade, reporta-se a dado objetivamente aferível, não obstante este dado – a consciência – manifeste um fenômeno psíquico, essencialmente subjetivo – ou intersubjetivo. A consciência da identidade não se impõe de modo solipsista, não se imuniza ao controle social da legitimidade da sua pretensão de verdade. Os mecanismos para atestar a autodefinição devem ser compreendidos como meios pelos quais essa consciência de grupo pode ser identificada, aferida e exteriorizada, e não como indutores de uma característica”. Portanto, trata-se de um caso em que há interesse de comunidades quilombolas, as quais estão inclusas no conceito protetivo especificado na Convenção n. 169 da OIT, que, em nosso ordenamento jurídico, possui natureza supralegal e, portanto, garante o direito à consulta em casos como o dos autos. Sobre o assunto, é essencial revisitar os artigos 6º e 7º da Convenção n. 169 da OIT: Artigo 6º 1. Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão: a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente; b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes; c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim. 2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas. Artigo 7º 1. Os povos interessados deverão ter o direito de escolher suas próprias prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possível, o seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, esses povos deverão participar da formulação, aplicação e avaliação dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional suscetíveis de afetá-los diretamente. 2. A melhoria das condições de vida e de trabalho e do nível de saúde e educação dos povos interessados, com a sua participação e cooperação, deverá ser prioritária nos planos de desenvolvimento econômico global das regiões onde eles moram. Os projetos especiais de desenvolvimento para essas regiões também deverão ser elaborados de forma a promoverem essa melhoria. 3. Os governos deverão zelar para que, sempre que for possível, sejam efetuados estudos junto aos povos interessados com o objetivo de se avaliar a incidência social, espiritual e cultural e sobre o meio ambiente que as atividades de desenvolvimento, previstas, possam ter sobre esses povos. Os resultados desses estudos deverão ser considerados como critérios fundamentais para a execução das atividades mencionadas. 4. Os governos deverão adotar medidas em cooperação com os povos interessados para proteger e preservar o meio ambiente dos territórios que eles habitam. Segundo Moreira Neto (2001, p. 213), a consulta ou oitiva dos povos indígenas e tribais consiste na coleta de opinião, processo “aberto a grupos sociais determinados, identificados por certos interesses coletivos ou difusos, visando à legitimidade da ação administrativa pertinente a esses interesses, formalmente disciplinado, pelo qual o administrado exerce o direito de manifestar a sua opção”. O procedimento de consulta previsto no artigo 15.2 da Convenção deixa claro que a finalidade da consulta é “determinar se os interesses desses povos seriam prejudicados e em que medida, antes de se empreender ou autorizar qualquer programa de prospecção ou exploração dos recursos existentes nas suas terras”. Portanto, a leitura da Convenção é bastante clara ao estabelecer que a consulta deve ser prévia e não posterior à execução de obras do empreendimento. Friso, entretanto, que se trata de consulta e não consentimento. O STF, na oportunidade do julgamento do caso Raposa Serra do Sol, entendeu que não haveria poder de veto ou consentimento na oitiva dos povos indígenas. Ao rechaçar a tese, o Min. Barroso, nos EDcl na Pet 3.388/RR, teceu as seguintes considerações, citando inclusive o que já havia sido decidido: “[...] conforme observado pelo Ministro Gilmar Mendes, a relevância da consulta às comunidades indígenas “não significa que as decisões dependam formalmente da aceitação das comunidades indígenas como requisito de validade” (fl. 799). Os índios devem ser ouvidos e seus interesses devem ser honesta e seriamente considerados. Disso não se extrai, porém, que a deliberação tomada, ao final, só possa valer se contar com a sua aquiescência. Em uma democracia, as divergências são normais e esperadas. Nenhum indivíduo ou grupo social tem o direito subjetivo de determinar sozinho a decisão do Estado”. Segundo a Nota Técnica n. 1/2021/6ª CCR/MPF, da 6ª Câmara de Coordenação e Revisão, relativas a populações indígenas e comunidades tradicionais, o direito à consulta prévia, livre e informada é “um mecanismo que assegura aos povos indígenas e "tribais" serem consultados quando forem previstas medidas legislativas e/ou administrativas suscetíveis de afetá-los”. Aduz, ainda, que: “como prévio, compreende-se o dever do Estado de consultar os povos indígenas antes de qualquer autorização, atividade administrativa e legislativa que os atinjam. Isto é, antes de qualquer tomada de decisão. Como livre, entende-se a garantia de participação dos povos sem pressão, coação ou intimidação no procedimento e/ou tomada de decisão. Informada, por sua vez, é a consulta de boa-fé e que dispõe sobre a natureza, envergadura, reversibilidade e alcance do projeto, a razão e o objetivo do projeto e/ou medida legislativa, a sua duração, a área atingida, a identificação preliminar dos impactos econômicos, sociais, culturais e ambientais e os riscos possíveis, quem são os atingidos e os procedimentos que serão realizados durante o projeto. Por culturalmente adequada entende-se o respeito às práticas sociais, culturais e cronológicas dos povos indígenas, assim como sua estrutura organizativa e de representação (PARRÁ, 2011). Quanto ao consentimento, a Consulta Prévia tem como finalidade alcançar o consentimento ou constituir um acordo com povos indígenas e é responsabilidade do Estado construir medidas para que se estabeleça um diálogo intercultural reconhecendo as especificidades de cada povo (FAJARDO, 2009)”. Nesta toada, é importante citar que nossa Suprema Corte já se manifestou sobre a importância da consulta prévia. O Ministro Luiz Fux, na oportunidade do julgamento da ADPF 709 MC-REF/DF, assim afirmou: “a Corte constitucional da Colômbia tem desenvolvido uma farta jurisprudência no sentido da necessidade de consulta aos indígenas na formulação de políticas pública que lhes afetam. A Corte já decidiu, por exemplo, que a mera participação dos indígenas no processo de consulta prévia para a realização de políticas que impactam seu território é insuficiente, devendo a comunidade ser informada do projeto e dos seus efeitos, bem como ter a oportunidade de livremente convocar os seus membros e representantes para avaliar as vantagens e desvantagens, a fim de que possa ser efetivamente ouvida quanto às suas preocupações e à factibilidade do projeto. Nessas hipóteses, cabe às autoridades apresentar alternativas que permitam chegar a um acordo, tendo o entendimento atual evoluído para exigir o consentimento do povo afetado quando há risco à sua sobrevivência física ou cultural. No mesmo sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos também possui decisões importantes acerca da necessidade de respeitar as cosmovisões desses povos, de assegurar-lhes o acesso à justiça, garantir o direito à consulta prévia, livre e informada e de levar em consideração a relação diferenciada que possuem com a terra. Em diversos julgados, a Corte destacou que é indispensável que os Estados outorguem uma proteção efetiva que leve em conta as particularidades próprias dos povos indígenas, bem como suas características econômicas e sociais, assim como sua situação de especial vulnerabilidade, seu direito consuetudinário, seus valores, usos e costumes”. Em outra oportunidade, desta vez em Decisão Monocrática da Ministra Carmem Lúcia, no RE 1312132/RS, novamente o STF se manifesta no sentido de que: “na proteção aos direitos dos índios, devem ser considerados não só impactos diretos nas terras por eles habitadas, mas as modificações estruturais no entorno dessas terras que possam causar danos ambientais ou interferir na organização cultural das comunidades indígenas (...) A necessidade de estudos de impacto ambiental e a consulta prévia e participação de povos indígenas na aprovação de projetos empresariais que poderão causar impactos ambientais em suas comunidades devem observar os procedimentos previstos na Convenção n. 169, da Organização Internacional do Trabalho – OIT, que foi incorporada ao Direito Brasileiro e tem legitimidade nos postulados de proteção e garantia dos direitos dos índios previstos nos arts. 231 e 232 da Constituição da República”, e esclarece que “para a Subprocuradora-Geral da República Deborah Duprat, a consulta às populações indígenas “deve ser prévia (‘sempre que sejam previstas’), bem informada (conduzida ‘de boa-fé’), culturalmente situada (‘adequada às circunstâncias’) e tendente a chegar a um acordo ou consentimento sobre a medida proposta” (A Convenção 169 da OIT e o Direito à Consulta Prévia, Livre e Informada. RCJ – Revista Culturas Jurídicas, Vol. 1, n. 1, ed. 2014”. (Grifei). Portanto, a consulta não se trata de uma simples audiência pública, conforme consta da Cartilha da FUNAI sobre a Convenção 169 da OIT e o Direito da Consulta Livre, Prévia e Informada: 4. A consulta não deve ser vista como um único evento ou reunião, mas como um processo, com várias fases, e que respeite o princípio da razoabilidade para todas as partes. (...) Nos casos de planos, projetos ou atividades específicas, os representantes de Governo devem pactuar com o (s) povo (s) indígena (s) afetado (s) um plano para que o processo de consulta seja adequado, observando as particularidades daquele (s) grupo (s). Em reforço, o licenciamento ambiental é um instrumento de política e gestão ambientais que se pauta pelos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81), com destaque para a compatibilização do crescimento econômico com a manutenção da qualidade ambiental. Licenciamento ambiental difere de licença ambiental. O primeiro é o procedimento administrativo e a segunda o ato administrativo, de modo que o licenciamento ambiental é a sucessão de vários atos administrativos, que no seu final há um ato administrativo principal que é a licença ambiental. Portanto, o licenciamento ambiental também pode ser considerado um ato administrativo complexo, composto de diversas fases. Sobre o assunto bastante claro é o magistério do professor Edis Milaré (Direito do Ambiente doutrina – jurisprudência – glossário. Editora Revista dos Tribunais. 4ª edição – 2005): “O licenciamento ambiental prevê, no mínimo, 5 fases: a primeira corresponde ao requerimento da licença e seu anúncio público; a segunda, se houver necessidade da elaboração do EIA/RIMA[1], se identifica pelo recebimento do EIA/RIMA, se não houver necessidade, por estudo similar, e solicitação de audiência pública; a terceira fase é a realização ou dispensa da audiência pública; a quarta fase é a elaboração do parecer conclusivo sobre o estudo que lhe foi submetido a deliberação; aprovado o estudo, surge a quinta fase, que é o licenciamento ambiental propriamente dito. Esta fase é a de emissão de licenças (prévia, de instalação e de operação)”. No caso em tela, em nenhum momento ocorreu a devida consulta das comunidades. O procedimento está em andamento, porém à revelia do direito ínsito às comunidades de serem ouvidas e esclarecidas, sem qualquer diálogo, conforme apontado pelo Ministério Público Federal. Ora, apesar de superada a fase da licença prévia, uma vez que os atos administrativos do procedimento de licenciamento ambiental já se iniciaram, o que se verifica é que as fases que antecedem a concessão da licença ambiental para o empreendimento estão se desenvolvendo sem a necessária consulta prévia das comunidades tradicionais envolvidas, sendo que, pela proximidade, há clara e manifesta relação com suas atividades cotidianas. Os estudos de EIA/RIMA estão em pleno vigor sem a manifestação das comunidades, fato que gera insegurança diante da situação de incerteza e potencial impacto sobre seu modo de vida, sendo que apenas a informação prévia e o diálogo, capazes de esclarecer a comunidade, podem trazer maior tranquilidade. Direito este reconhecido internacionalmente. Por tais razões, reconheço a necessária participação das comunidades atingidas no processo, conforme os fundamentos jurisprudenciais e doutrinários já citados. Não vejo óbices para que seja garantido às comunidades tradicionais, em especial às quilombolas, o direito à consulta prévia devidamente informada de todos os detalhes técnicos acerca do empreendimento que venham lhes afetar. De fato, como bem esclarece Yanca de Cássia Lopes Sales no artigo Licenciamento ambiental e o direito à consulta prévia, livre e informada aos povos tradicionais (publicado em 06/03/2018. Boletim Jurídico): “O direito à consulta prévia, livre e informada aos povos tradicionais nada mais é do que a concretização do princípio da participação do direito ambiental no processo de licenciamento, sendo um reconhecimento não tão somente ao direito à fala, mas sim enquanto pessoa ou comunidade política que tem argumentos e razões próprias para acatar ou propor mudanças em um processo decisório. Esta participação ocorre respeitando as particularidades de cada indivíduo ou grupo culturalmente diferenciado. Neste entendimento Fajardo comenta que “o direito à participação se vincula diretamente com a capacidade de intervir em mecanismos de tomada de decisão e não apenas em mecanismo consultivo, onde decidam outros” (FAJARDO, 2008). A respeito de como deve ocorrer a consulta prévia pode ser tomado como base o que consta no Protocolo Munduruku, com atenção à garantia de participação efetiva e à necessidade de “o outro lado” conhecer a realidade dos povos tradicionais, quilombolas e indígenas. In verbis: “O governo não pode nos consultar apenas quando já tiver tomado uma decisão. (...) Quando o governo federal vier fazer consulta na nossa aldeia, eles não devem chegar à pista de pouso, passar um dia e voltar. Eles têm que passar com paciência com a gente. Eles têm que viver com a gente, comer o que a gente come. Eles têm que ouvir a nossa conversa. O governo não precisa ter medo de nós. Se ele quer propor algo que vai afetar nossas vidas, que ele venha até a nossa casa. Não aceitaremos dialogar com assessores, queremos ser consultados por quem tem o poder de decisão. (...) Nessas reuniões, nossos saberes devem ser levados em consideração, no mesmo nível de conhecimento dos pariwat (não índios). (COMISSÃO PRÓ-ÍNDIO DE SÃO PAULO, 2017, online)”. DISPOSITIVO Ante o exposto, defiro em parte o pedido de liminar para garantir a Consulta Prévia, Livre e Informada das comunidades quilombolas neste momento do procedimento de licenciamento ambiental. Fica suspensa a expedição de todo e qualquer ato administrativo ou realizados pelas empresas que vise à concessão de licença ambiental do projeto, até que a consulta seja realizada e discutida pelos órgãos competentes junto à comunidade, Ministério Público Federal e INCRA, tudo nos termos da fundamentação. Determino a suspensão das obras e de quaisquer atos de implantação do empreendimento objeto dos autos, até que seja elaborado o Estudo do Componente Quilombola, nos termos da Portaria Interministerial nº 60/2015 com a devida análise acerca da existência de impactos sobre a comunidade quilombola Bom Remédio/Açacu. Fixo o prazo inicial de 60 (sessenta) dia para conclusão. Os demais pedidos, notadamente aqueles relacionados à declaração de nulidade de licença ambiental, à apuração de eventuais irregularidades nos estudos ambientais e à responsabilização por danos, demandam dilação probatória, motivo pelo qual sua análise fica postergada para momento oportuno, por ocasião da sentença. Oficie-se ao Relator do Agravo de Instrumento nº 1010325-15.2025.4.01.3900, dando-lhe ciência da presente decisão. Determino à Secretaria da Vara que verifique o processamento da análise do pedido de urgência no Agravo de Instrumento nº 1010325-15.2025.4.01.3900, certificando nos autos o seu andamento. Citem-se os requeridos para, querendo, apresentarem contestação, nos termos do Código de Processo Civil. Intimem-se. Assinado digitalmente André Luís Cavalcanti Silva Juiz Federal Substituto da 9ª Vara